Legislación Municipal de la República de Cuba (1947)

Legislación Municipal de la República de Cuba – Ley Orgánica de los Municipios Concordada con el Proyecto de Reforma – Ley de Impuestos Municipales y Procedimiento para su Cobranza – Ley de Contabilidad Municipal

Conforme a los textos oficiales.

Comentarios, notas aclaratorias y complementos legislativos.

por el doctor:

MARIANO SANCHEZ ROCA

(Segunda Edition)

Prólogo de la Primera Edición (1940)

RAZON DE ESTA OBRA

Todo período de tránsito constitucional es pródigo, al iniciarse, en confusión y desorientaciones.

La Constitución estatuye los principios, sienta las normas. consigna los preceptos básicos y sustantivos; pero su eficacia jurídica, su adaptación práctica, su plasmación en realidades corresponde a la Legislación posterior que, inspirada en aquellos, ha de desenvolver, mediante el adecuado ordenamiento jurídico, las bases orgánicas fundamentales.

Media, entre un instante y otro, un período transitorio, accidental, de interinidad patente, pero que en caso alguno, puede determinar un colapso, una interrupción o un desmayo en las funciones y deberes de la Administración activa.

La Constitución de 1940, en su Título XV, ha previsto la orga zación del Municipio con aquel magnífico criterio que preconizaron los grandes Maestros del Derecho Público. Ha querido que el Municipio, como base angular del Estado, tenga rango propio, personalidad inconfundible, libertad de acción, estímulo constante, medios de desarrollar sus iniciativas, respeto de las autoridades del Estado, garantía e independencia en el cumplimiento de sus fines propios; autonomía, en fin, que a tal equivalen las prerrogativas enunciadas. Y ha querido también la Carta Fundamental del Estado, excluir de la vida Municipal un factor de perturbación tan preponderante como el que significa la intromisión o injerencia política constante en la vida administrativa de las Municipalidades.

A ambos respectos, las normas constitucionales, han de inspirar a todo hombre que ame la libertad y la democracia una honda simpatía, y al propio tiempo, abren en el espíritu un motivo expectante en cuanto a si los Ayuntamientos de Cuba sabrán responder con su celo, su capacidad y su inteligencia, a los fundamentos tradicionales que se concretan en el postulado según el cual, a Municipio capacitado, económicamente firme, responsable y laborioso, corresponde siempre un Estado potente, fuerte, dinámico y próspero; y por contra: a Municipio débil, enclenque, incapaz y depauperado en su economía, corresponde fatalmente un Estado imposibilitado en lo absoluto para cumplir sus fines más primordiales tanto en lo político como en lo administrativo y social.

que Nuestro deseodeseo fervoroso, obvio es consignarlo, es que la nueva savia que la Constitución inyecta en la vida municipal, transforme fundamentalmente el medio ambiente de los Municipios; que éstos, con conciencia plena de su alta responsabilidad, con inquebrantable afán de trabajo y con prudencia, es siempre la norma más imprescindible del buen gobierno, se apresten a una labor intensa, serena, básica y meditada que refleje de inmediato esa satisfacción interior colectiva que es siempre el mejor exponente del aplauso público en los pueblos; y que, en aquellos aspectos en que, seguramente, todavía ha de manifestarse la tutela oficial, que en infinitas ocasiones constituye necesidad, no sientan restringida la concesión autonómica, sino simplemente adviertan el deber de conciliar los intereses que, en definitiva, en el conjunto de la Administración, que es el Estado, a todos sus organismos representativos, es obligado e imperativo defender.

***

Mi arraigada afición hacia los temas y asuntos administrativos, me ha llevado a preparar este Libro, en el cual he puesto un muy sincero estímulo de servicio a Cuba. Para ello he estudiado con detenimiento la Legislación en Materia Municipal, y tras adaptar con todo cuidado las disposiciones constitucionales a los preceptos de la Ley Orgánica de 1908, modelo en su género y que nada tiene que envidiar al Estatuto Municipal que en el año 1924 promulgó el Gobierno de Dictadura de Primo de Rivera en España, he compilado todas aquellas disposiciones de orden legal que, como más importantes, han de ser tenidas en cuenta por los nuevos Ayuntamientos recientemente posesionados, para el mejor cumplimiento de sus deberes y ejercicio de sus derechos.

Debo confesar, sin átomo alguno de vanidad, que tal labor no ha sido muy fácil, primero por lo heterogéneo de la materia y después, por el sinnúmero de disposiciones legales que me ha sido necesario consultar al objeto de poder establecer con la posible garantía la diferenciación obligada entre lo derogado y lo vigente.

La adaptación de la Constitución a la Ley Orgánica de los Municipios de 1908, así como la profusión de notas que a los respectivos artículos de ésta van incorporadas, confío en que, en su conjunto, han de cooperar de modo eficiente y práctico al desarrollo de las actividades de Alcaldes y Ayuntamientos, hasta tanto que el Congreso acometa la obligada tarea de coordinación de toda la Legislación Municipal en vigor, para la redacción definitiva de una nueva Ley Orgánica de los Municipios, labor que habrá de iniciar cuando le llegue el turno entre la gran cantidad de Leyes que la Constitución exige, algunas dentro de términos perentorios. Está exento este libro, ésto sí que me interesa mucho consignarlo, de todo afán dogmático; y responde solamente al propósito, como anteriormente ya hemos dicho, de efectuar una aportación efectiva a los organismos Municipales, así como a los profesionales del Derecho, al objeto de facilitar, modestamente, el estudio y orientación de aquellas cuestiones de carácter jurídico y administrativo que la propia realidad de la transición constitucional plantea a diario, ya que son muchos los problemas que en la práctica surjen al momento de aplicar los distintos preceptos constitucionales y orgánicos.

***

Hasta ahora, la Legislación complementaria o de adaptación constitucional, no ha resuelto, sino en parte, dichos problemas, y en algunas ocasiones, dicho sea sin ánimo de crítica, estableciendo mayor confusión que la propia derivada del problema. Así ha ocurrido con algunos preceptos de la Ley número 13 de 27 de Septiembre de 1940 en relación a la Disposición Transitoria segunda a la Sección tercera del Título XV de la Constitución, en cuanto al plazo o término en que habrán de incorporarse al Presupuesto del Estado, los gastos del mismo que hoy se cubren con fondos Municipales, pues en tanto la Disposición Transitoria fija este hecho para el Presupuesto de 1942, la Ley número 13 de 1940, lo establece para el Presupuesto de 1941; supliendo en cambio dicha Ley con acierto, la omisión en la Transitoria Constitucional de aquellos preceptos de la Ley de Obras Públicas de 15 de Julio de 1925, que han de continuar en vigor hasta la extinción total de ia Deuda Exterior a que los Impuestos a que dichos artículos omitidos afectan.

Otro de los problemas que más debates suscitan es el relativo a las impugnaciones de acuerdos de los Ayuntamientos. Hasta ahora ya está regulado, por el Decreto 2793 de 15 de Septiembre de 1940, complementario del artículo 217 inciso B) de la Constitución y de las Transitorias únicas a la Sección Segunda del Titulo XV y primera a la Sección única del Título XVI, de la propia Constitución, quienes pueden impugnar así como que habrán de hacerlo ante las Audiencias respectivas y por el trámite de los Incidentes que establece la Ley Procesal Civil en sus artículos 748 y siguientes. Pero nada se ha previsto en cuanto al recurso de Casación que habrá de poder ser interpuesto contra la Sentencia que en el Incidente recaiga, y cuya tramitación en interés general de la Administración, deberá ser acortada para evitar dilaciones que puedan determinar perjuicios y quebrantos; existiendo tambien otro aspecto, ya regulado por el Decreto 2793 de 1940, en cuanto al plazo de que disponen las autoridades gubernativas para la impugnación de acuerdos, que fija en noventa días, plazo escesivamente dilatado, teniendo en cuenta que en tanto el acuerdo del Ayuntamiento no tenga fuerza obligatoria, puede darse el caso de una interrupción seria en el desenvolvimiento de la vida Municipal, ya que a dichos noventa días, caso de ser impugnado el acuerdo, habrá que sumar los treinta o treinta y cinco de la tramitación del Incidente ante el Tribunal de Instancia, más ocho o diez o doce meses, cuando no más, que requiere la substanciación del posible recurso de Casación (1).

Finalmente, otro matíz interesante que nos permitimos sugerir, es el relativo a la necesidad de una ordenación legislativa que concilie los principios de autonomía que la Constitución establece en su artículo 212 con los incisos C), E) y F) del artículo 217, las Transitorias segunda y tercera a la Sección segunda del Título XV, el artículo 11º del Decreto 2793 de 1940 y el Decreto 3079 de 29 de Octubre del propio año, ya que observadas todas las disposiciones indicadas en su conjunto, son fácilmente advertibles contradicciones y omisiones que requieren, o mejor dicho exigen, un ordenamiento legislativo adecuado que viabilice de modo inequívoco el período de tránsito, y que regule la relación que forzosamente ha de existir entre el Estado, la Provincia y el Municipio.

* **

(1) Posteriormente a este Prólogo fué dictado el Decreto 3251 de 3 de Diciembre de 1941, que regula la impugnación de acuerdos municipales por el Presidente de la República .

Expuesto queda el motivo o razón de esta obra, y consignadas también aquellas sugerencias que estimo, dentro de la modestia de mi criterio y preparación, como más destacadas e indispensables para la buena marcha de la Administración local, debiendo agregar únicamente, la gran satisfacción que habrá de producirme el que los Ayuntamientos se hagan dignos de la autonomía amplia que la Constitución les confiere, así como también que la Ley Orgánica de los Municipios, que en su día se dicte, inspirándose en los preceptos constitucionales, perfeccions, ya que ello es posible dada la capacidad del Congreso, las disposiciones inteligentes, previsoras, liberales y democráticas que se concretan en la Ley Orgánica de los Municipios de 1908, que al cabo de los treinta y dos años de vigencia, conserva todas las calidades exigibles a una Ley de positivo acierto.

Implicaría manifiesta omisión, en la que en modo alguno he de incurrir, si antes de poner fin a estas notas preliminares no consignase mi sincera gratitud al Sr. Enrique Albalate, competentisimo funcionario del Ministerio de Gobernación, cuyas orientaciones constituyeron un concurso inestimable en la realización de mi labor. (1).

EL AUTOR.
Habana 16 Diciembre, 1940.

(1) El Sr. Enrique Albalate falleció el año próximo pasado víctima de un desgraciado accidente, y es nuestro deseo que conste en estas páginas el testimonio sincero del dolor que su deceso hubo de producirnos.

Prólogo a esta Segunda Edición

Agotada la primera edición de «Legislación Municipal» y apunto de extinguirse también los ejemplares de nuestra «Ley de Impuestos Municipales», hemos decidido alterar la estructura de aquella, refundiendo en un solo volumen las tres leyes de carácter básico para el funcionamiento de los Municipios: Orgánica, Fiscal y de Contabilidad, lo que estimamos como de sentido más práctico para la consulta, sin perjuicio de incluir también como apéndices a cada texto, aquellas disposiciones de carácter complementario más indispensables.

Ciertamente, nunca pudimos sospechar que al cabo de cinco años entre la primera y la segunda edición de «Legislación Municipal», y en vigor durante ese período de tiempo la Constitución, no estuviese ya rigiendo una nueva Ley Orgánica que, inspirada en los preceptos constitucionales, y desenvolviendo y otorgando efectividad a los mismos, diese estructura a las administraciones locales acorde con las orientaciones ampliamente autonómicas que la Carta fundamental del Estado imprime a los Municipios.

Hállase desde hace largo tiempo pendiente de discusión en la Cámara de Representantes un proyecto de Ley Orgánica redactado por el que fuera miembro distinguidísimo de aquella y profesor ilustre de Derecho Municipal de la Universidad de la Habana Dr. Ramiro Capablanca, fallecido cuando su preparación y su talento presagiaban aportes de valor inestimable para la vida política de Cuba. La demora en la aprobación de ese Proyecto de Ley del Dr. Capablanca (q. e. p. d.) determinó el prolongado aplazamiento en la reimpresión de nuestra obra modesta, que ahora aparece a requerimientos insistentes de los funcionarios municipales que asumieron la Administración Municipal en Septiembre de 1946, y de gran número de letrados.

Sin embargo, acometimos la tarea de esta segunda edición con el convencimiento cada vez más arraigado, de que es incuestionablemente necesario un nuevo ordenamiento legal de los Municipios. Estos, en su inmensa mayoría, continúan teniendo en Cuba una vida precaria, incordie con lo que han de ser sus genuinas funciones, y más dados a la política que a la Administración, concepto este que utilizamos en la acepción amplísima de la atención, cuidado, mejora y fomento de los servicios locales tal y como exige y determina el artículo 213 de la Constitución vigente.

Impone este precepto constitucional como función propia e indeclinable «suministrar todos los servicios públicos locales». Es por ello que la nueva Ley Orgánica de los Municipios ha de reintegrar al Municipio como deber y como derecho una serie de servicios que el Estado, en su afán absorbente, ha ido restándoles hasta dejar reducida la función municipal, en infinitos aspectos, a sus límites mínimos. ¿Es que no es un servicio municipal local regular el tránsito urbano, por ejemplo? Pues este servicio lo presta la Policía Nacional, creada y estructurada para otros menesteres. Y lo mismo pudiéramos decir del saneamiento e higiene de las poblaciones y de la Asistencia Social, servicios que casi íntegramente presta el Ministerio de Salubridad con la secuela de lo ineficacia derivada o del desconocimiento exacto de la necesidad o de la complejidad de trámites y jerarquías, y de otros muchos aspectos de la vida que únicamente pueden conocer y resolver con acierto y urgencia alcaldes y concejales que viven en la localidad respectiva y están en contacto directo y constante con las necesidades y anhelos y conveniencias del vecindario encuadrado en el respectivo término municipal.

Estimamos, pues, que la Ley Orgánica de los Municipios que se apruebe, además de adaptar la estructura y funcionamiento de ellos a los postulados constitucionales, ha de tener cierto carácter reivindicativo de facultades y de servicios derechos y deberes favor de las Administraciones Municipales y Ayuntamientos, único modo de fortalecer la entidad local, de procurarle medios para desenvolverse y de conseguir que la actividad alcaldicia y edilicia no sea un mero pasatiempo o un medio burocrático de vida o un sistema de politiqueo al por menor.

En la nueva Ley es preciso también tener en cuenta un aspecto esencial estrechamente legado al sentido autonómico que la Constitución de 1940 imprimió a la acción municipal. Nos referimos al procedimiento para impugnar ante los Tribunales de Justicia los acuerdos y resoluciones de Alcaldes y Ayuntamientos. El artículo 217b) párrafo 2º de la Constitución establece que la potestad de impugnación se ejercitará «mediante el procedimiento sumario que establezca la Ley». Primeramente, por el Decreto 2793 de 15 de Top of Form

Bottom of Form

Septiembre de 1940, se estableció para la impugnación el procedimiento que la Ley de Enjuiciamiento Civil señala para los incidentes. Provisionalmente, la cuestión quedaba resuelta acaso con un cierto criterio ajustado al concepto sumario que la Constitución exigía. Pero al cabo de poco más de un año, se dictó el Decreto 3251 de 3 de Diciembre de 1941, y por el mismo se instituyó que el procedimiento aplicable fuese el contencioso-administrativo cuando la impugnación sea formulada por el Presidente de la República que es, en definitiva, el que previo estudio de las cuestiones por el Ministerio de Gobernación, suele impugnar, aunque no con frecuencia, los acuerdos de los Ayuntamientos.

Sinceramente estimamos que la modificación en materia tan fundamental como la autonomía de los Municipios, implicó un ataque virtual a la misma y, además, que tal Decreto 3251 de 1941 es perfectamente inconstitucional. En el lugar oportuno de esta obra, estudiamos detenidamente la cuestión. Aquí solo hemos de consignar la sugerencia para que, acaso, pueda ser, tenida en cuenta al reformarse la Ley Orgánica, limitándonos a exponer también, como fundamento de nuestro criterio, que el procedimiento contencioso no es, ni puede serlo nunca, un procedimiento sumario.

Igualmente, las realidades de carácter municipal hacen precisa una nueva Ley de Impuestos. En efecto, la vigente, pese a la reforma que en ella introdujo la Ley de 15 de Agosto de 1936, resulta anticuada, en algunos aspectos confusa y en otros poco acorde con los derechos y obligaciones del contribuyente, siendo también precisa una variación radical en la forma de constituir los gremios de contribuyentes afines, y de efectuarse los repartimientos de cuotas, casi siempre a merced de personas ajenas a la propia esfera fiscal y en no escasas ocasiones, carentes de escrúpulos.

Por último, la Ley de Contabilidad Municipal reclama también radicales reformas, casi todas ellas derivadas de las regulaciones de carácter constitucional.

En breves notas al articulado respectivo de las leyes básicas municipales vamos señalando algunas indicaciones que quizá puedan reportar alguna utilidad llegado el momento de producirse el nuevo ordenamiento.

M.S.R
La Habana, Abril de 1947.

Información Adicional

Manera de conducir el gobierno (Cívica de la Comunidad – Capitulo X)

La autonomía municipal bajo la Constitución de 1940

El Congreso cubano si se restablecieran las seis provincias originales según la Constitución de 1940