FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD,
según la Constitución de Cuba
Por Doctor:
José Manuel Cortina
(Presidente de la Comisión Coordinadora de ka Asamblea Constituyente que redactó la ponencia final de la Constitución y Leader de la Mayoría.)
(Estudio publicado en el “Diario de la Marina”, de La Habana, el día 26 de febrero de 1946.)
ALCANCE JURIDICO DEL CONCEPTO «FUNCION SOCIAL»
Existe una gran confusión sobre el alcance y trascendencia que tiene el concepto «función social de la propiedad», consignado en la Constitución vigente.
Este concepto, tal como está en la Constitución, significa solamente que cuando el propietario utilice su propiedad en forma antisocial, o sea, sin ponerla en explotación o coordinarla debidamente con el ritmo económico del país, el Estado tiene, de acuerdo con la misma Constitución, el derecho de privarlo de esa propiedad para incorporarla al movimiento económico del país, mediante el procedimiento expropiatorio que la propia Constitución señala, o los pagos de indemnización correspondientes, cuando las leyes, acordadas debidamente, suspenden alguno de los atributos de la propiedad, con carácter transitorio.
Como demostraremos después, el concepto «función social» consignado en la Constitución, solamente tiene por objeto dar una causa justa y legítima a la expropiación o a la suspensión del uso de las acciones legales que corresponden al propietario.
La propia Constitución, de una manera clara, limita, reglamenta y precisa el alcance legal de ese concepto.
La idea en sí no tiene nada nuevo. Está aceptada y reconocida en todos los países de avanzada civilización económica. Sin embargo, por algunos se ha interpretado que el Gobierno, en virtud de esta obligación que se le atribuye a la propiedad, puede libremente dictar decretos y reglamentos alterando o anulando el derecho de propiedad y la autonomía de los contratos, apoderándose de sus atributos, de sus utilidades y de su libertad de movimientos, sin tener en lo absoluto que pagar indemnización ni precio alguno, fijado necesariamente por los jueces, por los perjuicios reales que produzcan tales medidas
Si tal interpretación fuera posible, de hecho en Cuba el derecho a la propiedad privada estaría abolido. Los tenedores de bienes serían meros depositarios de éstos, sometidos, sin indemnización ni compra, a las resoluciones y decretos que el Gobierno tuviese a bien adoptar, según su libre criterio, y sin intervención del Poder Judicial.
Con tal práctica, en Cuba no existiría un régimen republicano democrático social, sino un sistema de socialismo colectivista, en que el único propietario real sería el Estado; y esto no es lo que establece la Constitución, y practicarlo nos lleva a una peligrosa confusión legal y a una interferencia de sistemas económicos, que fatalmente produciría el derrumbe de nuestros métodos de convivencia económica, sin resultado favorable para nadie, porque la ruina y el desempleo aparecerán inmediatamente en el país cuando se normalice la economía mundial de la postguerra.
No puede subsistir un país con dos sistemas económicos: uno establecido por la Constitución, y otro regulado por los propósitos políticos o sociales que tenga el Gobierno, según los criterios arbitrarios que transitoriamente estime conveniente adoptar.
El método es aún peor que el del colectivismo económico total, porque no tendría las ventajas de ninguno de los dos sistemas.
En ningún país de América se está aplicando ese método confuso y caótico, que a nada conduce, aunque parezca remediar situaciones transitorias. Esto es tanto más erróneo y censurable, cuanto que la Constitución franquea a los Poderes Públicos los medios legales para solucionar todos los conflictos económicos y sociales que se presenten, sin necesidad de acudir a ese sistema contradictorio y absurdo.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO A VIRTUD DEL CONCEPTO «FUNCION SOCIAL»
La propia Constitución, de una manera clara y terminante, define, reglamenta y precisa las únicas formas en que el Estado puede actuar sobre la propiedad para forzarla a cumplir su función social. Primero, el derecho a expropiar, con todas las ventajas que esto implica para el Estado. Segundo, la indemnización en los casos de retroactividad o suspensión de acciones. Además de esto, tiene el Estado los ingresos públicos por medio de contribuciones no confiscatorias que pue de fijar sobre las utilidades y sobre las rentas, y que le permiten disponer de recursos suficientes para comprar las propiedades que desee dedicar a sus fines o propósitos. Los impuestos actuales de Cuba son los más altos de la América Latina.
Con esas facultades, le sobran medios al Estado para orientar la economía del país, sin trepidaciones, violencias y confiscaciones. La Constitución prohíbe toda otra vía, y la insistencia en practicar otros métodos no conduce más que a un estado de conflicto ideológico permanente dentro del país, con parálisis casi completa de la fe y del espíritu de creación económica.
Mientras no se cambie la Constitución, todo lo que sea apartarse de sus normas carece de base legal, y produce una grave lesión en los cimientos jurídicos de la República.
Todo país tiene que tener alguna base o punto de apoyo en que fundar su progreso. Si la base de carácter jurídico se altera se desconoce, es fluida, mudable y ausente de toda garantía, el país vive en una posición precaria y está preparado para toda clase de convulsiones, revoluciones, conflictos y regresiones económicas de largo alcance.
Los hombres previsores que conocen la trascendencia y gravedad de estas cosas, deben meditar profundamente sobre la conveniencia de darle más seriedad y firmeza a las instituciones cubanas, en forma que el cumplimiento de los preceptos constitucionales sea estricto y obligatorio para todos.
La República es un sistema u ordenación legal de garantías recíprocas, que, cuando se infringe, lo que queda no es República, sino un rótulo vacío y un pueblo desorientado y anarquizado.
INTERPRETACION LITERAL DEL TEXTO CONSTITUCIONAL
A este respecto, se exponen a continuación algunas explicaciones sobre la interpretación que debe darse al concepto de función social de la propiedad, según las reglas y normas de la Constitución vigente.
El artículo 87 de la Constitución, en relación con la propiedad, expresa lo siguiente: «El Estado cubano reconoce la existencia y legitimidad de la propiedad privada en su más amplio concepto de función social y sin más limitaciones que aquellas que por motivos de necesidad pública o interés social establezca la Ley».
Este precepto de la Constitución concuerda con el artículo 348 del Código Civil vigente, que copiado a la letra dice: «La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes. El propietario tiene acción contra el tenedor y poseedor de la cosa para reivindicarla».
El citado artículo 87 de la Constitución, de un modo expreso, señala que el Estado cubano reconoce la existencia y legitimidad de la propiedad. Este primer precepto va necesariamente a impugnar toda otra interpretación del derecho de propiedad, según la cual ésta dependa del Estado y pueda ser mermada arbitrariamente, fuera de la Constitución, en ninguna forma, en su carácter de tal propiedad, tal como la define el Código Civil, o sea, el derecho de gozar y disponer de una cosa.
La Constitución ha sido enfática, categórica, como si quisiera impugnar una doctrina contraria y reafirmar el concepto democrático de la propiedad individual. Sin embargo, es preciso reconocer que, cuando hace esta reafirmación de la propiedad, agrega: «en su más amplio concepto de función social».
Sobre esta idea de la función social se ha especulado erróneamente, entendiéndose que la llamada función social le da derecho ai Gobierno a asumir la dirección total de la propiedad y condicionarla, regularla y limitarla por decretos, en la forma que tenga por conveniente, separándose caprichosamente de las garantías y normas limitativas fijadas por la Constitución.
Esta interpretación es contraria a la letra y el espíritu de nuestra Constitución. La frase «función social» se ha consignado en nuestro estatuto fundamental, como hemos indicado ya, para relacionarla con otros preceptos de este cuerpo legal, en donde se establecen ciertos derechos específicos del Estado para actuar sobre la propiedad particular, sobre la base de proteger el interés social, cuando el Estado hace uso del privilegio de expropiar bienes particulares o suspender la vigencia de las acciones que se derivan de los contratos.
El concepto «función social» insistimos en aclararlo significa que el propietario, por el mero hecho de serlo, no puede establecer una muralla infranqueable entre su egoísmo, el interés social y sus derechos patrimoniales. El hombre que tiene una propiedad y vive dentro de la comunidad social, está obligado a darle a esta propiedad un sentido social, o sea, de actividad creadora.
Por el hecho de ser propietario no puede, en una ciudad, mantener su propiedad enfrente de las necesidades de la ciudad, obstaculizando su desarrollo. Por el hecho de ser propietario de una finca, no es un rey independiente y absoluto que puede obstaculizar, con esta finca, el desarrollo económico o agrario que al país convenga realizar.
En eso estamos conformes. El error viene de considerar el Gobierno que la función social atribuida a la propiedad, implica que el Gobierno la dirija sin comprarla, y prive al propietario de los atributos de esta propiedad, sin indemnizarlo ni sujetarse a ninguna de las normas y garantías que para tal propósito señala la Constitución.
Significaría que las palabras «función social» puestas en la Constitución, habían abolido el derecho de propiedad, convirtiéndolo en un simple Negociado de un Ministerio. La Constitución atribuye un deber a la propiedad, pero reglamenta la manera como el Estado puede obligar a esta propiedad a cumplir su función social; y fuera de esta reglamentación, ni el Gobierno ni el Estado tiene derecho alguno a actuar sobre la propiedad.
MEDIOS LEGALES DEL ESTADO PARA HACER OPERAR EL CONCEPTO «FUNCION SOCIAL»
¿Cuáles son los medios legales y únicos que tiene el Estado a su disposición para hacer que esas propiedades actúen como función social? Este es el punto que vamos a continuar analizando, con los textos legales a la vista.
En el título IV de la Constitución, en donde se habla de los derechos fundamentales, en el artículo 24, se dice lo siguiente: «Se prohibe la confiscación de bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad judicial competente y por causa justificada de utilidad pública o interés social y siempre previo el pago de la correspondiente indemnización en efectivo, fijada judicialmente. La falta de cumplimiento de esto requisitos determinará el derecho del expropiado a ser amparado por los tribunales de justicia y, en su caso, reintegrado en su propiedad».
La Constitución es radical en esto, porque agrega: «La certeza de la causa de utilidad pública o interés social y la necesidad de la expropiación, corresponderá decidirlas a los tribunales de justicia en caso de impugnación».
Como se ve, el artículo 24, destinado a regular y definir qué cosa es interés social o función social que es lo mismo, reglamenta la extensión de ese concepto, y en su reglamentación establece exclusivamente dos principios: Primero: Por ningún pretexto ni razón se le pueden confiscar, directa o indirectamente, los bienes a nadie. Segundo: El Estado puede expropiar mediante el pago del precio del bien que de que se trate.
En la Constitución vigente, el derecho de expropiación que antes era de libre apreciación del Estado ha sido restringido. Se le ha dado al propietario, sobre la legislación antigua, un derecho más, o sea, el de discutir ante los tribunales si es verdad o no que existe un interés social que justifique la expropiación. Es decir, que con la Constitución actual está más resguardada y es más restringida la intervención del Gobierno en la propiedad privada, que con la primera Constitución que tuvo la República.
Esto es fácil comprenderlo desde el momento que lleva a los tribunales, en último término, la discusión del concepto de función o interés social, y permite al propietario impugnar el juicio que el Estado haya formado sobre la situación de la propiedad que vνα α expropiarse.
No hay posibilidad de encontrar ningún precepto en la Constitución que permita al Estado, por medio de decretos y leyes, establecer impuestos confiscatorios, restringir el derecho de propiedad en sus facultades generales de gozar y disponer del bien propio, sin acudir a la expropiación e indemnización, en su caso.
La Constitución, además, establece un precepto que antes no existía, o sea, que prohibe la expropiación con precio aplazado y la expropiación por medio de bonos o por medio de ningún título de crédito. Expresamente reclama y dice que deberá ser en efectivo y con el pago previo del precio fijado.
Cuando se dicta una disposición interviniendo en la facultad de disponer de la propiedad, sin que al dictarse tal medida restrictiva se acuda a la expropiación o a la suspensión de acciones, en el grado y forma legal que corresponda, se está infringiendo rudamente la Constitución.
Cuando se discutía la Constitución, no faltaron proposiciones tendientes a establecer que el Estado asumiera la dirección de la economía del país. Como tal precepto podía prestarse a una forma de dominio indirecto del Estado sobre toda la propiedad, y tenía una elasticidad contraria al régimen democrático, tales sugerencias fueron rechazadas.
Veamos ahora algunos artículos que indirectamente afectan a la propiedad para ver si en esos preceptos la función social a que se refiere la Constitución, tiene alguna otra brecha por donde pueda interpretarse en el sentido de que el Estado puede dirigir o restringir la propiedad y privarla de sus atributos, sin expropiarla o indemnizarla.
El artículo 22 dice que las leyes no penales no tendrán efecto retroactivo, salvo que la propia ley lo determine por razones de orden público, de utilidad social o de necesidad nacional, señaladas expresamente en la ley con el voto conforme de las dos terceras partes del número total de los miembros de cada Cuerpo Colegislador.
Agrega el artículo 22: Si fuere impugnado el fundamento de la retroactividad en vía de inconstitucionalidad, corresponderá al Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales decidir sobre el mismo, sin que pueda dejar de hacerlo por razón de forma u otro motivo cualquiera.
Dice la Constitución en el mismo precepto: En todo caso, la propia ley establecerá el grado, modo y forma en que se indemnizarán los daños, si los hubiere, que la retroactividad infiriese a los derechos adquiridos legítimamente al amparo de una legislación anterior.
En este precepto que vamos a analizar, se reproduce el espíritu y el propósito del artículo 24, o sea, que aún en los casos en que hay retroactividad, el Estado tiene que proceder a pagar los daños que pueda inferir la retroactividad al disfrute de los derechos adquiridos legítimamente, es decir, que se reitera el propósito de que, ni en una forma ni en otra, la propiedad, bienes y derechos pueden ser nunca confiscados, intervenidos o menoscabados, sin la debida indemnización.
El artículo 22, que habla de la retroactividad, en su tercer párrafo dice que también la Ley acordada al amparo de este artículo sobre la retroactividad, podrá discutirse ante los tribunales si se impugnare la utilidad social, el orden público o la necesidad nacional.
Esta es la misma doctrina que la del párrafo segundo del artículo 24, en donde se prohibe la confiscación, que dice, conforme hemos señalado anteriormente, que la certeza de la causa de utilidad pública o interés social y la necesidad de la expropiación y en este caso la necesidad de la retroactividad, corresponderá decidirlas a los tribunales de justicia en caso de impugnación.
Es decir que aún en los casos de retroactividad debidamente indemnizada, no se deja al Poder Legislativo la libertad de apreciar las razones de la medida, sino que se le obliga al Gobierno y al Poder Legislativo a someter, en todo caso, la causa que alega para la retroactividad, a la decisión final de los tribunales.
EL INTERES SOCIAL COMO CAUSA Y FUNDAMENTO DE LA EXPROPIACION
Se ve que la Constitución mantiene invariable el mismo principio, o sea, que no es libre la expropiación, si no se justifica el interés social, y no es libre la retroactividad si no se indemniza y se justifica la necesidad nacional y el interés social. Son dos principios unidos perfectamente en la misma idea de no permitir la acción directa del Gobierno sobre la propiedad, si no está justificado debidamente el interés social y si no se paga el valor de la propiedad o la indemnización en su caso.
Pero hay algo más. El tercer párrafo del artículo 22 dice: La Ley acordada (al amparo de este artículo 22) no será válida si produce efectos contrarios a lo dispuesto en el artículo 24 de esta Constitución.
Es muy importante este precepto del artículo 22, porque sienta claramente la doctrina de que el Tribunal Supremo puede declarar nulo todo decreto, ley o impuesto que, por su naturaleza, lleve en sí implícito, no una función o propósito fiscal, sino un fin confiscatorio o compulsorio.
Se ve que la Constitución, al prohibir la confiscación, lo hace no solamente cuando ésta se realiza directa y expresamente, sino cuando, por medios indirectos, las leyes o decretos tienden a apoderarse gratuitamente de la propiedad o restringirla, ya sea por medio de impuestos progresivos de tipo confiscatorio, ya por otros sistemas que lleven implícita una confiscación.
Este precepto obliga al Tribunal Supremo a juzgar a fondo los impuestos o las disposiciones gubernamentales, para examinar si tienen carácter evidentemente confiscatorio, y en ese caso anularlos.
Examinemos ahora otro precepto reglamentado de la propiedad y de los derechos que dimanen de los contratos, o sea, el ar tículo 23 de la Constitución. Este dice así: «las obligaciones de carácter civil que nazcan de los contratos o de otros actos u omisiones que las produzcan no podrán ser anuladas ni alteradas por el Poder Legislativo ni por el Ejecutivo, y por consiguiente las leyes no podrán tener efecto retroactivo respecto de dichas obligaciones».
Este artículo 23 es absoluto. Prohíbe que en cualquier forma, y bajo ningún pretexto, los contratos y los actos u omisiones que produzcan obligaciones, sean anulados ni alterados por el Poder Legislativo ni por decretos del Ejecutivo. Prohíbe, además, la retroactividad de las leyes, de un modo absoluto, en materia de contratos. En esto la Constitución es terminante.
Ahora veamos lo que agrega el artículo 23 en otro párrafo: «El ejercicio de las acciones que se deriven de las obligaciones que nazcan de los contratos, podrá ser suspendido en caso de grave crisis nacional, por el tiempo que fuere necesario». Pero agrega:
‘mediante los mismos requisitos», es decir, que tiene que no producir confiscación de bienes; tiene que ser votado por las dos terceras partes del Congreso; y reconoce el derecho de impugnar ante el Tribunal Supremo la causa que haya habido para suspender las acciones que se deriven de los contratos y obligaciones, y además es necesario establecer en la propia ley el modo de pagar los daños que a suspensión de las acciones infiriese a los derechos adquiridos legítimamente al amparo de una contratación anterior.
La doctrina, pues, de la Constitución, es muy clara. El concepto interés social o función social está reglamentado dentro de la propia Constitución, la cual, de un modo expreso, να señalando los límites en que puede desenvolverse la acción del Estado, obligando al Gobierno, en todo caso, cuando alegue el interés social, a acudir a la expropiación y a pagar, en todo caso también, los daños y perjuicios que pueda producir una acción del Estado sobre los derechos adquiridos con anterioridad.
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DEL CONCEPTO «CONFISCACION DE BIENES»
Hay que señalar también un punto importante de la Constitución, o sea, que el concepto «confiscación de bienes», no está determinado igual que en la Constitución de 1901, que la prohibía nada más que por medio de sentencia judicial. Hubo un gran debate en la Convención Constituyente, en el cual se esclareció que la prohibición de confiscación de bienes se ampliaba a «todas las formas de confiscación», entendiéndose por tales las leyes o decretos que producen ese resultado.
La Constitución cubana vigente es un modelo de equilibrio en los derechos y obligaciones de los ciudadanos, y abre oportunidades a las más avanzadas reformas sociales y económicas; pero las subordina a principios evolutivos de equidad e indemnización. No autoriza las innovaciones arbitrarias y confiscatorias, ni permite que se cambie el régimen económico de Cuba por medio de decretos. Si se cumple la Constitución en su letra y en su espíritu se pueden producir las reformas económicas que se deseen, sin trepidaciones ni conflictos.
En cambio, con los métodos que se vienen usando en que, por llegar a un fin determinado, se pasa por encima de preceptos expresos de la Constitución, en definitiva nada se resuelve, porque la Constitución está en pie mientras no sea derogada, y en cambio estas medidas forzadas alteran de hecho el régimen económico del país, quitan fe en la estabilidad de sus instituciones y destruyen el espíritu de empresa, esenciales en un país cuya población y necesidades crecen constantemente.
Cuba no puede vivir en un estado inconstitucional permanente. Si esta situación no se remedia, y no se presta acatamiento al espíritu y la letra de la Constitución, se van a engendrar conflictos muy graves y profundos, cuyos males y consecuencias pueden durar muchos años.
Como ejemplo de la forma como se puede modificar o cambiar una propiedad para que desempeñe una mejor función social, basta observar lo que el Partido Laborista iglés está realizando en Inglaterra.
En Inglaterra el Gobierno acaba de expropiar el Banco de Inglaterra, y para ello ha comprado, a precio justo, todas las acciones del Banco, pagándolas con obligaciones de la Nación, con intereses análogos a los que producían las acciones a sus propietarios.
La expropiación de las minas de carbón en Inglaterra, que también se anuncia, está proyectada sobre la base de pagar una fuerte suma como importe del valor de dichas minas.
El Gobierno inglés no ha dictado ningún decreto privando al Banco de sus atributos de propiedad particular sin comprar previamente las acciones, ni hasta ahora ha ocupado las minas de carbón porque todavía no ha realizado la expropiación. Nadie puede negar que el Partido Laborista inglés es muy avanzado y tiene francas tendencias socialistas de tipo mixto, o sea, de coordinación del socialismo de Estado con la propiedad privada.
Si en naciones como Inglaterra a cuyo tipo de civilización económica nosotros pertenecemos siguen este sistema, ¿qué razón hay para que en Cuba, que está mucho más retrasada en estructura económica, se abandonen los métodos normales y se produzcan las graves perturbaciones que actualmente se vienen creando en el país por decretos y disposiciones contrarias a la Constitución?
Nuestra Constitución fué un convenio políticosocial, libremente pactado y aceptado por todos los partidos de la República, incluyendo los más avanzados y radicales. En tanto esa Constitución que es base de paz social en Cuba no se revoque legalmente, el pacto que encierran sus principios tiene que ser respetado y cumplido fielmente por los Poderes del Estado.
Toda otra senda conduce al caos, y el caos es un naufragio social en que nadie se salva.
Fuente:
https://dloc.com/es/AA00095874/00001/citation
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